创新生态保护补偿制度 促进城乡区域协调发展
党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出：“完善多元化生态补偿机制，因地制宜拓展生态产品价值实现渠道。”这一重要部署标志着生态保护补偿已从环境治理政策工具跃升为统筹生态安全、区域协调发展与共同富裕目标的战略性制度安排，为新时代破解城乡区域发展失衡难题提供了重要路径。
城乡协调发展是推进共同富裕与生态文明建设的核心问题。长期以来，我国城乡在资源禀赋、产业结构、公共服务等领域存在显著落差，生态资源空间分布呈现鲜明的不均衡性，优质生态资源多集中在经济相对欠发达的山区、林区及水源涵养区，而这些区域的发展往往因严格的生态红线管控受到约束。生态保护补偿制度的核心价值，在于搭建保护与发展的利益平衡桥梁，既避免生态保护地区因承担环境责任而陷入经济发展困境，激发其持续投入生态保护的内生动力，又促使生态受益区合理分担保护成本，最终构建跨区域、跨城乡的协同发展格局。
●生态保护补偿机制在流域协调发展中的实践成效
江西作为南方重要生态屏障，较早开展生态受益区与保护区间的补偿协作探索。自2008年起，我省出台了“五河”和东江源保护区生态保护“以奖代补”政策。党的十八大以来，我省以国家生态文明试验区建设为抓手，推动重点领域生态保护补偿机制全覆盖，在重点区域补偿突破、市场化补偿创新等方面取得阶段性成果，为区域协调发展注入绿色动能。
财政纵向补偿筑牢区域协同发展根基。近年来，江西充分发挥财政杠杆作用，构建并完善分类分级的纵向补偿体系，持续提升区域生态协同治理能力。一方面，夯实全域协同治理基础。2016年，我省出台《江西省流域生态补偿办法（试行）》，在全国率先建立全境流域生态补偿机制，依据“五河一湖”流域、东江源头保护区、主体功能区定位及贫困县属性设定差异化补偿系数，重点向生态保护重点区域和贫困地区倾斜资源配置。同时，稳步加大重点生态功能区转移支付力度，为生态保护地区提供坚实财政支撑。另一方面，拓展生态协同治理维度。生态公益林补偿覆盖面持续扩大，对重点区域实行差异化补偿政策，提升保护精准度。积极开发护林护渔、水利管护、生态巡护等公益性岗位，将符合条件的退捕渔民纳入基本养老保险体系，实现生态保护与民生保障的有机统一。
地区横向补偿推进流域协同治理。在省际层面，赣粤东江流域通过生态补偿机制、司法协作、移民搬迁和绿色产业发展等举措，实现了生态环境质量持续改善与区域协同发展的双赢；赣湘两省实现协同立法，出台《萍水河——渌水流域协同保护条例》，成为湘赣边区域合作示范区流域综合治理典范；与湖北、安徽分别签订长江流域横向生态保护补偿协议，全面建立跨省流域生态补偿机制。在省内层面，支持和引导各地建立流域上下游横向生态保护补偿机制，完善水资源和水质保护责任机制，开展生态环境保护和修复工作；统筹安排奖补资金，按“早建早补、早建多补”的原则实施奖补，实现流域上下游资金、项目、执法联动，显著改善水环境，促进生态与产业融合，为流域协同治理提供了坚实支撑。
市场补偿机制拓宽生态资源共享共富路径。作为首批国家生态文明试验区，江西深耕市场补偿机制创新，打通生态资源“价值核算—资产转化—收益共享”全链条，破解生态保护与富民发展的协同难题，推动绿水青山持续转化为共富资本。一是健全完善自然资源统一确权登记制度。通过对森林、湿地、水域等生态资源开展科学核算与确权登记，培育水权、碳汇、排污权等可交易权益凭证，为生态产品市场化流通提供保障。二是以多元交易激活价值转化动能。依托生态产品交易平台，推动水权、排污权、碳汇等资源跨区域、跨主体流通。
●以深化生态保护补偿制度创新推进城乡区域协调发展
江西生态保护补偿制度改革虽取得初步成效，但存在长效机制不健全、跨区域协调效能不足、市场激励作用较弱等问题，制约了其在推动城乡区域协调发展中的潜力释放。“十五五”时期，需围绕公平与发展的双重目标，推动制度机制实现三大转变，即从短期政策安排向长效制度构建转变，从政府主导供给向市场多元驱动转变，从行政分割治理向区域协同共治转变，进一步释放生态保护补偿的制度红利。
健全生态保护补偿长效机制。一方面，遵照国家《生态保护补偿条例》立法精神及相关要求，借鉴云南、海南等省生态保护补偿立法经验，加快推进生态保护立法进程，健全生态保护补偿长效机制。另一方面，尽快完善生态保护补偿工作统筹协调机制，建立省级生态保护补偿工作部门间联席会议制度，引导省级以下各级政府完善生态保护补偿工作统筹协调机制，解决生态保护补偿工作碎片化问题，形成工作合力。
完善多元体系，拓宽补偿实施维度。一是创新生态综合补偿模式。以国家生态综合补偿试点为契机，系统构建绿色发展财政奖补机制，将转移支付重点与自然资源禀赋、生态保护成效、绿色产业发展水平、生态约束强度及资金使用绩效等指标挂钩，运用科学方法测算补偿资金分配方案，提升资金配置精准度。二是推动补偿方式多元化升级。突破单一资金补偿局限，鼓励各地通过联建生态产业园区、开展技术援助、强化智力支持、定向人才培养及招工帮扶等方式拓展补偿路径，推动流域补偿从单纯的资金补给向“产业合作+公共服务共享”深度转型。整合各类资源设立生态保护补偿专项基金，引导金融机构开发绿色信贷、绿色保险、绿色债券等金融产品，激活社会资本参与生态保护的积极性。
强化协同治理，优化空间配置格局。立足生态系统整体性特征，打破行政区划限制，构建跨区域协同治理体系。一是完善流域横向补偿机制。在实现省内县际横向补偿全覆盖的基础上，依据水质水量动态变化调整补偿标准，提升补偿的科学性与针对性；推广萍水河—渌水流域协同保护的经验模式，推动长江、东江等跨省流域补偿纳入法治轨道，强化制度保障。二是探索异地开发补偿模式。借鉴“飞地经济”理念，推动下游受益地区与上游保护地区合作开发生态友好型产业园区，实现税收、产值共享，带动上游地区绿色发展；由省级层面统筹规划，引导生态功能区人口向城镇梯度转移，给予迁出地资产性补偿，兼顾生态保护与城镇化高质量发展需求。
■ 刘梅影 杨志平 秦佳军
（作者分别系江西省生态文明研究院副院长、研究员，江西省生态文明研究院副研究员，助理研究员）
